Kuramsal Çerçeve: Karbon Kaçağı ve Tek Taraflı Fiyatlandırmanın İkinci-En-İyi Sorunu
Sınırda karbon düzenleme mekanizmaları, tek taraflı karbon fiyatlandırmasının yarattığı rekabet bozulmalarına yönelik ikinci-en-iyi (second-best) politika aracı olarak kavramsallaştırılmaktadır. Küresel düzeyde homojen bir karbon fiyatının yokluğunda, yüksek iklim ambisyonuna sahip yetki alanlarındaki üreticiler, düzenleme arbitrajına (regulatory arbitrage) maruz kalmaktadır. Böhringer ve diğerleri (2012), genel denge modellemesi aracılığıyla tek taraflı iklim politikalarının karbon kaçağı oranlarının sektörel yapıya bağlı olarak yüzde 5 ile 25 arasında değişebildiğini göstermişlerdir. Branger ve Quirion (2014), ampirik kanıtların karbon kaçağı riskinin özellikle ticaret yoğunluğu ve emisyon yoğunluğu kesişiminde yüksek olan sektörlerde — çimento, demir-çelik, aluminyum — belirginleştiğini ortaya koymaktadır.
Sınırda karbon düzenlemesinin kuramsal gerekçesi, ithal mallara üretim sürecindeki karbon içeriğiyle orantılı bir mali yük getirilerek yurtiçi ve yurtdışı üreticiler arasındaki rekabet koşullarının eşitlenmesine dayanmaktadır. Ancak bu gerekçe, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) uyumluluğu bakımından önemli gerilimler barındırmaktadır. GATT'ın Madde III (ulusal muamele) ve Madde XX (genel istisnalar) hükümleri çerçevesinde SKDM'nin hukuki meşruiyeti, uluslararası ticaret hukuku literatüründe yoğun biçimde tartışılmaktadır (Mehling et al., 2019). AB'nin SKDM tasarımı, bu gerilimi aşmak üzere mekanizmayı bir "çevresel düzenleme aracı" olarak konumlandırmakta ve ticaret önlemi nitelendirmesinden kaçınmaktadır.
Hukuki Mimari: AB Tüzüğü 2023/956
SKDM'nin hukuki temeli, 17 Mayıs 2023 tarihli AB Tüzüğü 2023/956 ile oluşturulmuştur (European Commission, 2023). Tüzük, AB Emisyon Ticaret Sistemi (EU-ETS) Direktifi revizyonu ile organik bir bütünlük içinde yapılandırılmıştır. SKDM'nin tasarım mantığı, EU-ETS kapsamındaki ücretsiz tahsisat mekanizmasının kademeli olarak kaldırılmasıyla doğrudan ilişkilidir: 2026-2034 döneminde ücretsiz tahsisatın doğrusal bir yörüngede sıfırlanması öngörülmekte, SKDM yükümlülükleri ise bu azaltımla simetrik biçimde artmaktadır.
Bu tasarım, ikili bir hedefe hizmet etmektedir. Birincisi, AB üreticilerinin kademeli olarak tam karbon maliyetiyle karşılaşmasını sağlamak; ikincisi, ithal ürünlere eşdeğer bir karbon maliyeti yükleyerek rekabet koşullarını dengelemektir. Ücretsiz tahsisatın varlığında SKDM yükümlülüğünün tam olarak uygulanması, AB üreticilerini çifte koruma altına alacağından, iki mekanizmanın eşzamanlı kalibrasyonu zorunlu görülmektedir.
E3G (2024) analizine göre, AB karbon piyasasında sanayiye ücretsiz olarak dağıtılan 265 milyon emisyon izni yıllık 15,9 milyar Euro değerindedir. CBAM'ın yürürlüğe girmesiyle bu ücretsiz tahsisatların kademeli olarak kaldırılması, AB emisyon tavanının azaltılması sürecinde kaçınılmaz hale gelmektedir. Ancak ithalatçılar üzerindeki net CBAM maliyeti, brüt CBAM ücretlerinden önemli ölçüde düşüktür; tüketici fiyatlarına yansıma yoluyla maliyetlerin bir kısmının geri kazanılması sonucunda net maliyet 2026'da 1,0 milyar Euro, 2035'te ise 1,6 milyar Euro düzeyinde kalmaktadır. Çin'in AB'ye ihracatındaki CBAM maruziyeti, AB ihracatının yalnızca yüzde 1,8'ini oluştururken, Türkiye'nin AB ile daha yoğun ticari entegrasyonu nedeniyle göreceli maruziyeti çok daha yüksektir (E3G, 2024).
Zamansal Yapı
Geçiş Dönemi: Ekim 2023 – Aralık 2025
Geçiş dönemi, mali yükümlülük olmaksızın yalnızca raporlama yükümlülüklerini kapsamaktadır. İthalatçılar, ithal ettikleri SKDM kapsamındaki malların gömülü emisyonlarını üç aylık dönemler halinde raporlamakla yükümlü kılınmıştır. Bu dönem, hem AB ithalatçılarının hem de üçüncü ülke üreticilerinin sisteme uyum sağlaması ve emisyon verisi toplama kapasitelerini geliştirmesi işlevini üstlenmiştir.
Geçiş döneminden elde edilen veriler, AB Komisyonu tarafından kesin rejimin kalibrasyonunda — özellikle varsayılan değerlerin (default values) belirlenmesinde ve sektörel emisyon yoğunluğu referans değerlerinin güncellenmesinde — kullanılmıştır (European Commission, 2024).
Kesin Rejim: Ocak 2026 ve Sonrası
1 Ocak 2026 itibarıyla yürürlüğe giren kesin rejimde, ithalatçılar ithal malların gömülü emisyonlarına karşılık gelen SKDM sertifikası satın almakla yükümlüdür. Sertifika fiyatı, EU-ETS'deki haftalık ortalama tahsisat fiyatına endekslenmektedir. Üç aylık teslim (surrender) yükümlülükleri uygulanmakta olup, ithalatçıların her çeyrek sonunda ilgili döneme ait sertifikalarını teslim etmeleri gerekmektedir.
Gömülü emisyonların hesaplanmasında iki yöntem öngörülmektedir: (i) tesis bazında doğrulanmış gerçek emisyon verileri ve (ii) AB Komisyonu tarafından belirlenen varsayılan değerler. Varsayılan değerler, ülke ve ürün bazında standartlaştırılmış emisyon yoğunluğu referansları olup, genellikle gerçek değerlerin üzerinde konumlanmaktadır. Bu asimetri, tesise özgü doğrulanmış veri sunumu için güçlü bir teşvik yapısı oluşturmaktadır.
Sektörel Kapsam ve Ürün Düzeyi Sınırları
SKDM, karbon kaçağı riski en yüksek altı sektörü kapsamaktadır: çimento, demir ve çelik, aluminyum, gübreler, elektrik ve hidrojen. Kapsam, Kombine Nomenklatür (CN) kodları düzeyinde tanımlanmış olup, her sektör için spesifik ürün kategorileri ve sistem sınırları (boundary definitions) belirlenmiştir.
Çimento sektöründe klinker ve çimento ürünleri, proses emisyonları ve yakıt kaynaklı emisyonlar dahilinde kapsam altındadır. Demir ve çelik sektöründe ham çelik, demir cevheri, ferroalaşımlar ve belirli çelik yarı mamul ürünleri SKDM yükümlülüğüne tabidir. Aluminyum sektörü, birincil ve ikincil aluminyum üretimi ile yarı mamul ürünleri kapsamaktadır. Gübre sektöründe azotlu gübreler — özellikle amonyak ve üre üretimindeki emisyonlar — dahildir. Elektrik ithalatı, komşu ülkelerle gerçekleştirilen sınır ötesi ticaret bağlamında kapsam altındadır. Hidrojen, AB'nin Yeşil Mutabakat çerçevesinde artan stratejik önemi nedeniyle kapsama alınmıştır.
Emisyon Muhasebesi Metodolojisi
SKDM kapsamında gömülü emisyonların hesaplanması, üç ana emisyon kategorisini içermektedir. Doğrudan emisyonlar (Kapsam 1), üretim tesisindeki yakıt yanması ve endüstriyel proseslerden kaynaklanan sera gazı emisyonlarını kapsamaktadır. Öncü madde emisyonları (precursor emissions), nihai ürünün üretiminde kullanılan ara girdilerin üretim sürecindeki emisyonları ifade etmektedir — örneğin çelik üretiminde kullanılan demir cevherinin sinterlenme sürecindeki emisyonlar. Elektrik tüketimi emisyonları, üretim sürecinde tüketilen elektriğin emisyon yoğunluğuna dayalı olarak hesaplanmaktadır.
Varsayılan değerler ile tesise özgü doğrulanmış veriler arasındaki tercih, ihracatçılar için kritik bir stratejik karardır. Varsayılan değerler genellikle ilgili ülkenin ortalama emisyon yoğunluğunun üzerinde — hatta en kötü performans gösteren tesislerin emisyon düzeyine yakın — belirlendiğinden, gerçek verilerin kullanılması çoğu durumda daha düşük bir SKDM maliyeti ile sonuçlanmaktadır. Bu yapı, veri kalitesinin iyileştirilmesi için güçlü bir ekonomik teşvik mekanizması oluşturmaktadır (European Commission, 2024).
Türkiye'nin SKDM Maruziyeti
Türkiye, AB dışı ticaret ortakları arasında hacim bazında SKDM'ye en yüksek düzeyde maruz kalan ülke konumundadır. OECD'nin (2025) "What to Expect from EU CBAM" başlıklı raporu, Türkiye'nin AB'ye yönelik ihracatının SKDM kapsamındaki sektörlerde yoğunlaştığını nicel olarak ortaya koymaktadır. IMF'nin WP/25/182 numaralı çalışma kağıdı, Türkiye'yi karbon sınır düzenlemelerine yüksek derecede maruz kalan ekonomiler arasında sınıflandırmaktadır (IMF, 2025).
Sektörel bazda incelendiğinde, demir ve çelik sektörü Türkiye'nin SKDM maruziyetinin en büyük bileşenini oluşturmaktadır. Türkiye, AB'nin en büyük çelik tedarikçilerinden biri olup, ton başına 60-75 Euro aralığındaki bir SKDM maliyeti, sektörün AB pazarındaki fiyat rekabetçiliğini doğrudan etkileme potansiyeline sahiptir. Çimento ve klinker sektörü, proses kaynaklı yüksek emisyon yoğunluğu nedeniyle ikinci kritik maruziyet alanını oluşturmaktadır. Aluminyum sektörü, Türkiye'nin enerji karışımındaki fosil yakıt payının yüksekliği nedeniyle ortalamanın üzerinde karbon ayak izi taşımakta; azotlu gübre ihracatı ise doğalgaz bazlı üretim süreçlerinin emisyon yoğunluğu dolayısıyla önemli bir maruziyet kalemi oluşturmaktadır.
Makroekonomik ölçekte, SKDM'nin Türkiye'nin AB'ye yönelik toplam ihracatı üzerindeki potansiyel etkisi, yıllık yüz milyonlarca Euro düzeyinde ek maliyet anlamına gelebilir (OECD, 2025). Bu maliyet yükü, üreticiler tarafından absorbe edilmesi ya da AB alıcılarına yansıtılarak fiyat rekabetçiliğinin aşınması biçiminde tezahür edecektir.
AB CBAM'ına ek olarak, Birleşik Krallık hükümeti Ekim 2024'te 1 Ocak 2027 tarihinde yürürlüğe girecek bir Birleşik Krallık Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizmasını (UK CBAM) doğrulamıştır. UK CBAM, alüminyum, çimento, gübre, hidrojen ile demir ve çelik sektörlerinde ithal edilen emisyon yoğun endüstriyel ürünleri kapsayacak ve hem doğrudan hem de dolaylı emisyonları içerecektir. Birleşik Krallık'ın aynı zamanda önemli bir ihracat pazarı olması nedeniyle, Türk ihracatçılar 2027'den itibaren hem AB hem de Birleşik Krallık'tan kaynaklanan sınırda karbon düzenlemeleriyle karşı karşıya kalacaktır; bu durum, TR-ETS'nin kurulması ve yurt içi karbon fiyatlandırmasının hızla devreye alınmasını daha da acil kılmaktadır (ICAP, 2024d).
Azaltım Yolları
Açık Karbon Fiyatı Mahsubu: TR-ETS Madde 9 Mekanizması
SKDM'nin en belirgin azaltım yolu, ihracatçı ülkede ödenen açık karbon fiyatının SKDM yükümlülüğünden mahsup edilmesidir. 7552 sayılı İklim Kanunu'nun 9. maddesi kapsamında öngörülen TR-ETS fiyatlandırma mekanizması, bu mahsubun hukuki temelini oluşturmaktadır. Mahsubun uygulanabilmesi için üç koşulun sağlanması gerekmektedir: (i) karbon fiyatının doğrudan üreticiyle ilişkilendirilmesi, (ii) ödemenin ücretsiz tahsisat veya başka bir telafi mekanizmasıyla karşılanmamış olması, (iii) fiyatın belgelenmesi ve doğrulanabilir olması.
Ancak mahsup mekanizmasının etkinliği, TR-ETS fiyatının EU-ETS fiyatıyla karşılaştırılabilir düzeyde olmasına bağlıdır. Düşük bir TR-ETS fiyatı, yalnızca kısmi mahsup sağlayacak olup ihracatçılar aradaki farkı SKDM sertifikası olarak ödemeye devam edecektir. Bu durum, TR-ETS tasarımının salt çevresel etkinlik perspektifinden değil, aynı zamanda ticaret politikası perspektifinden de kalibre edilmesini zorunlu kılmaktadır (Parry et al., 2023).
Tesis Düzeyi Emisyon Ölçümü ve Doğrulaması
Varsayılan değerlerin kullanılması, çoğu durumda gerçek emisyon düzeyinin üzerinde bir SKDM maliyetine yol açtığından, tesise özgü emisyon verilerinin hesaplanması ve akredite kuruluşlarca doğrulanması stratejik bir öncelik taşımaktadır. Üreticilerin izlemesi gereken süreç şu adımları kapsamaktadır: tesise özgü emisyon izleme planının hazırlanması, üretim sürecindeki tüm emisyon kaynaklarının AB MRV standartlarına uygun olarak ölçülmesi, emisyon faktörlerinin ve aktivite verilerinin akredite doğrulayıcı kuruluşlara doğrulatılması ve tesis bazında karbon yoğunluk verilerinin düzenli olarak güncellenmesi.
AB Komisyonu'nun kabul edeceği veri formatları ve doğrulama standartları konusunda erken hazırlık, SKDM maliyetlerinin minimize edilmesinde belirleyici bir avantaj sağlamaktadır (European Commission, 2024).
Yukarı Akış Dekarbonizasyon Yatırımı
Orta ve uzun vadede SKDM maliyetlerini yapısal olarak azaltmanın en sürdürülebilir yolu, üretim süreçlerinin dekarbonize edilmesidir. Bu kapsamda enerji verimliliği yatırımları (proses iyileştirmeleri, atık ısı geri kazanımı), yenilenebilir enerji kullanımının artırılması (özel PPA anlaşmaları, öz tüketim tesisleri), düşük karbonlu hammadde kullanımına geçiş (hurda çelik oranının artırılması, alternatif klinker ikame malzemeleri), proses inovasyonu (çelik sektöründe elektrik ark ocağı kullanımının yaygınlaştırılması, çimento sektöründe alternatif bağlayıcı malzemeler) ve karbon yakalama, kullanma ve depolama (CCUS) teknolojilerinin değerlendirilmesi öncelikli yatırım alanları olarak öne çıkmaktadır.
Böhringer ve diğerlerinin (2012) vurguladığı üzere, sınırda karbon düzenlemeleri, üretici ülkelerde düşük karbonlu teknoloji yatırımlarını hızlandırıcı bir dinamik oluşturabilmektedir — ancak bu dinamiğin işlerlik kazanması, yeterli yatırım finansmanı ve teknoloji erişiminin sağlanmasına bağlıdır.
Tedarik Zinciri Yeniden Yapılandırması
SKDM, tedarik zincirlerinin karbon içeriğini şeffaflaştırarak, ihracatçıları tedarik zinciri düzeyinde emisyon optimizasyonuna yönlendirmektedir. Bu bağlamda, yüksek karbon yoğunluklu girdilerin düşük karbonlu alternatiflerle ikame edilmesi, tedarikçi seçiminde karbon yoğunluğunun bir kriter olarak değerlendirilmesi ve ürün portföyünün SKDM maruziyet düzeyine göre stratejik olarak yeniden yapılandırılması, firmaların ticaret politikası uyumuna katkı sağlayacak adımlar olarak değerlendirilmektedir.
Uyum Mimarisi
SKDM Beyan Sahibi Yükümlülükleri
Kesin rejimde, AB'ye SKDM kapsamındaki malları ithal eden firmalar "yetkili SKDM beyan sahibi" (authorized CBAM declarant) olarak tescil yükümlülüğü altındadır. Beyan sahibi tescili, AB üye devletlerinin yetkili makamları tarafından gerçekleştirilmektedir. Tescil edilmemiş beyan sahipleri tarafından gerçekleştirilen ithalat, gümrük makamlarınca engellenmektedir.
Raporlama ve Teslim Gereksinimleri
Beyan sahipleri, üç aylık dönemler halinde ithal malların gömülü emisyonlarını raporlamakla yükümlüdür. Yıllık SKDM beyannamesi, her takvim yılını izleyen 31 Mayıs tarihine kadar sunulmaktadır. Beyannamenin içeriği, ithal edilen malların miktar ve türlerini, gömülü emisyon hesaplamalarını, satın alınan ve teslim edilen SKDM sertifikalarını ve varsa üçüncü ülkede ödenen karbon fiyatı mahsup taleplerini kapsamaktadır.
Doğrulama Gereksinimleri
Uygulama Tüzüğü kapsamında, tesise özgü gömülü emisyon verilerinin bağımsız akredite doğrulayıcılar tarafından doğrulanması zorunlu kılınmıştır. Doğrulama süreci, AB Akreditasyon Tüzüğü (Regulation 765/2008) çerçevesinde akredite edilmiş kuruluşlar tarafından yürütülmektedir. Üçüncü ülke üreticilerinin doğrulama yaptırabilmesi için AB tarafından tanınan akreditasyon kuruluşlarına başvurmaları gerekmektedir.
Doğrulama gereksinimlerinin karşılanması, özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki küçük ve orta ölçekli üreticiler için önemli bir kapasite ve maliyet yükü oluşturmaktadır. Bu durum, SKDM'nin ticaret üzerindeki dağılımsal etkilerine ilişkin DTÖ uyumluluk tartışmalarını beslemektedir (Mehling et al., 2019).
Sonuç
SKDM, AB'nin iklim politikasını ticaret politikasıyla bütünleştiren, uluslararası karbon yönetişiminde yapısal bir dönüşüm aracıdır. Türkiye, AB'ye yönelik ihracat yapısının karbon yoğun sektörlerde yoğunlaşması nedeniyle, SKDM'den en fazla etkilenecek ülkelerin başında gelmektedir (OECD, 2025; IMF, 2025). SKDM etkisinin yönetilebilmesi, kısa vadede tesis düzeyi emisyon verisi altyapısının kurulmasını, tesise özgü doğrulanmış veri sunumuna geçilmesini ve TR-ETS karbon fiyatı mahsup mekanizmasının işlerlik kazanmasını gerektirmektedir. Orta ve uzun vadede ise üretim süreçlerinin dekarbonizasyonu, tedarik zinciri emisyon optimizasyonu ve AB MRV standartlarıyla tam uyumluluk, Türk ihracatçılarının rekabet gücünü sürdürmesinin yapısal ön koşullarını oluşturmaktadır.
Kaynaklar
- Böhringer, C., Fischer, C., & Rosendahl, K.E. (2012). The Global Effects of Subglobal Climate Policies. The B.E. Journal of Economic Analysis & Policy, 10(2), Article 13.
- Branger, F. & Quirion, P. (2014). Would Border Carbon Adjustments Prevent Carbon Leakage and Heavy Industry Competitiveness Losses? Insights from a Meta-Analysis of Recent Economic Studies. Ecological Economics, 99, 29-39.
- European Commission. (2023). Regulation (EU) 2023/956 of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism. Official Journal of the European Union, L 130/52.
- European Commission. (2024). Commission Implementing Regulation (EU) 2024/1352 establishing rules for the application of CBAM. Official Journal of the European Union, L Series.
- IMF. (2025). Carbon Border Adjustment Mechanisms: Trade Impacts and Developing Country Exposure. IMF Working Paper WP/25/182. Washington, DC: International Monetary Fund.
- Mehling, M.A., van Asselt, H., Das, K., Droege, S., & Verkuijl, C. (2019). Designing Border Carbon Adjustments for Enhanced Climate Action. American Journal of International Law, 113(3), 433-481.
- OECD. (2025). What to Expect from EU CBAM: Trade, Climate, and Competitiveness Implications. Paris: OECD Publishing.
- Parry, I., Black, S., Minnett, D., Mylonas, V., & Vernon, N. (2023). How to Cut Methane Emissions: Turkey. IMF Working Paper WP/23/108. Washington, DC: International Monetary Fund.
- E3G (2024). An Updated Assessment of the EU Carbon Border Adjustment Mechanism. London/Berlin: E3G.
- ICAP (2024d). Birleşik Krallık Emisyon Ticaret Sistemi Bilgi Notu. Berlin: International Carbon Action Partnership.