Türkiye'nin Uluslararası İklim Yönetişimindeki Özgün Konumu
Türkiye, uluslararası iklim rejimi içinde yapısal açıdan kendine özgü bir yörünge izlemiştir. UNFCCC Ek-I listesine dahil edilmesine karşın Ek-II yükümlülüklerinden muaf tutulan Türkiye, tarihsel emisyon sorumluluğu Batılı sanayileşmiş ülkelere, Çin'e ve Hindistan'a kıyasla çok daha sınırlı olan bir ülke olarak bu ikili statüyü haklı biçimde uluslararası müzakerelerde hakkaniyet temelinde konumlandırmıştır (Atiyas & Dutz, 2023). Kyoto Protokolü'nün 2009'daki onayı ve ardından Paris Anlaşması'na 2021'de — COP26 arifesinde — taraf olunması, Türkiye'nin uluslararası iklim rejiminde adil muamele arayışının ve kalkınma önceliklerini koruma kararlılığının somut yansımalarıdır.
Bu sürecin politik ekonomisi çok katmanlıdır. Türkiye, gelişmekte olan ülke statüsünde değerlendirilme ve Yeşil İklim Fonu'ndan yararlanma talebini Paris Anlaşması onayının ön koşulu olarak ileri sürmüştür; bu talep, gelişmekte olan ülkelerin iklim finansmanına erişimine ilişkin meşru bir müzakere pozisyonunu yansıtmaktadır. Güncellenmiş Ulusal Katkı Beyanı (NDC), referans senaryoya göre yüzde 41'lik iddialı bir azaltım hedefi öngörmekte olup, hedefin kapsamının ilerleyen dönemlerde daha da netleştirilmesi beklenmektedir (Republic of Türkiye, 2023). 2024 yılında yayımlanan Uzun Vadeli İklim Stratejisi, 2053 net sıfır hedefini stratejik bir vizyon olarak ortaya koymakta; sektörel dağılım ve ara hedeflerin detaylandırılması ise sürecin bir sonraki aşaması olarak planlanmaktadır (Republic of Türkiye, 2024).
Bu bağlamda 7552 sayılı İklim Kanunu, Türkiye'nin iklim mevzuatını güçlendirmeye yönelik ilk kapsamlı yasal girişim olarak önemli bir dönüm noktası teşkil etmektedir. Kanunun AB Yeşil Mutabakat müzakereleri, SKDM gereksinimleri ve ulusal dekarbonizasyon hedefleri ekseninde şekillendiği, yasama sürecinin seyri açısından belirgindir.
7552 Sayılı Kanunun Yasal Mimarisi
Emisyon Ticaret Sistemi İçin Yasal Dayanak
Kanunun merkezî bileşeni, Türkiye Emisyon Ticaret Sistemi'nin (TR-ETS) kurulmasına ilişkin yasal zemin oluşturmasıdır. Kanun, sera gazı emisyonlarının izlenmesi, raporlanması ve doğrulanması (MRV) yükümlülüklerini tanımlamakta ve karbon fiyatlandırma mekanizmasının genel çerçevesini çizmektedir. Başlangıç kapsamının enerji, demir-çelik, çimento, rafineri ve seramik sektörlerini içermesi öngörülmekle birlikte, kapsam detayları tamamen ikincil mevzuata bırakılmıştır.
Bu yaklaşım, çerçeve kanun tekniği açısından yaygın ve pragmatik bir tercih olup, operasyonel detayların ikincil mevzuat yoluyla düzenlenmesi esneklik açısından avantaj sağlamaktadır (Atiyas & Dutz, 2023). İkincil mevzuata bırakılan hususlar — tahsisat yöntemi, fiyat tabanı ve tavanı mekanizmaları, pilot dönem takvimi — sistem tasarımının özünü oluşturmakta olup, bu unsurların nitelikli bir şekilde düzenlenmesi politika tutarlılığının güçlendirilmesi açısından önem taşımaktadır.
Sera Gazı Envanteri ve MRV Yükümlülükleri
Kanun, belirli eşik değerlerin üzerinde emisyona sahip tesislere yıllık izleme, raporlama ve doğrulama yükümlülüğü getirmektedir. İzleme planlarının hazırlanması, yıllık raporların akredite doğrulayıcı kuruluşlar tarafından doğrulanması ve yetkili otoriteye sunulması zorunlu kılınmıştır. MRV sisteminin AB Monitoring and Reporting Regulation (MRR) ile uyumlu olacak şekilde tasarlanmış olması, SKDM kapsamındaki raporlama gereksinimleri bakımından stratejik önem taşımaktadır (European Commission, 2023).
Kurumsal Yapı ve Bakanlıklar Arası Koordinasyon
Kanun, iklim politikasının kurumsal mimarisini üç düzeyde yapılandırmaktadır. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı genel koordinasyon ve TR-ETS yönetiminden sorumlu ana kurum olarak belirlenmiştir. Bakanlık bünyesinde oluşturulan İklim Değişikliği Başkanlığı, teknik kapasite geliştirme işlevini üstlenmektedir. Bakanlıklar arası stratejik koordinasyonu sağlamak üzere tesis edilen İklim Değişikliği Yüksek Kurulu ise üst düzey karar organı olarak konumlandırılmıştır.
Bu kurumsal tasarım, Parry ve diğerlerinin (2023) Türkiye'nin iklim politikası kurumsal kapasitesine ilişkin tespitleriyle birlikte değerlendirilmelidir. IMF WP/23/108 numaralı çalışma, kurumsal koordinasyonun güçlendirilmesinin Türkiye'nin azaltım politikalarının etkinliğini artırma potansiyeli taşıdığını vurgulamaktadır (Parry et al., 2023).
Kanunun Güçlü Yönleri
Karbon Fiyatlandırması İçin Hukuki Kesinlik
7552 sayılı kanunun en temel katkısı, piyasa temelli araçlar için hukuki kesinlik oluşturmasıdır. Özel sektörün uzun vadeli yatırım kararları açısından düzenleyici öngörülebilirlik belirleyici bir değişkendir; emisyon ticaretinin yasal dayanaklarının kanun düzeyinde kodifiye edilmesi, dekarbonizasyon yatırımlarının planlanması için referans bir çerçeve sunmaktadır. Bu, Dünya Bankası'nın karbon fiyatlandırma araçlarının etkinliği için ön koşul saydığı "düzenleyici güvenilirlik" ilkesiyle örtüşmektedir (World Bank, 2024).
AB Müktesebatı ile Uyum Yönelimi
Kanun, AB iklim müktesebatı ile uyum hedefini açık biçimde ortaya koymaktadır. TR-ETS'nin AB-ETS ile yapısal benzerlikler taşıması, uzun vadede iki sistem arasında bağlantı (linking) olasılığını gündeme getirmektedir. Bu bağlantının gerçekleşmesi halinde, SKDM kapsamında Türk ihracatçılarının ödedikleri karbon fiyatının mahsup edilebilmesi mümkün hale gelecektir — ki bu, Türkiye'nin SKDM maruziyetini yönetme stratejisinin merkezinde yer alan bir unsurdur (OECD, 2025).
Zorunlu Kurumsal Düzey Emisyon Raporlaması
MRV yükümlülüklerinin kanun düzeyinde tesis edilmesi, Türkiye'nin emisyon verisi altyapısının güçlendirilmesi bakımından yapısal bir adımdır. Tesis bazında doğrulanmış emisyon verilerinin üretilmesi, yalnızca ulusal politika tasarımı için değil, aynı zamanda uluslararası karbon piyasalarına entegrasyon açısından da zorunlu bir altyapısal gereksinimdir.
Gelecek Adımlar ve Güçlendirilmeye Açık Alanlar
Sektörel Emisyon Azaltım Hedeflerinin Somutlaştırılması
Kanunun ileriye dönük geliştirilmeye en açık alanlarından biri, sektörel bazda bağlayıcı emisyon azaltım hedeflerinin henüz tanımlanmamış olmasıdır. Yasa, genel bir net sıfır hedefine atıfta bulunmakla birlikte, enerji, sanayi, ulaşım ve tarım sektörleri için nicelleştirilmiş ara hedefler ve karbon bütçeleri ikincil mevzuata bırakılmıştır. AB İklim Kanunu'nun (Regulation 2021/1119) bağlayıcı ara hedefler ve sektörel yol haritaları gerektirdiği dikkate alındığında, bu alandaki düzenlemelerin tamamlanması Türkiye'nin uluslararası konumunu daha da güçlendirecektir.
Sektörel hedeflerin somutlaştırılması, kanunun çerçeve niteliğini operasyonel düzeye taşıma açısından önem taşımaktadır. Parry ve diğerlerinin (2023) vurguladığı üzere, hedeflerin niceliksel bağlayıcılıkla desteklenmesi Türkiye'nin azaltım politikalarının etkinliğini önemli ölçüde artırabilecektir.
Yaptırım Rejiminin Kademeli Yapıda Güçlendirilmesi
Kanun, MRV yükümlülüklerine uyulmamasına ilişkin genel hükümler içermekte olup, kademeli yaptırım mekanizmasının detaylandırılması bir sonraki aşamaya bırakılmıştır. İdari para cezalarının miktarları ve uygulama koşullarının ikincil mevzuatla belirlenmesi öngörülmektedir. AB-ETS deneyiminden öğrenilen dersler, yaptırım mekanizmalarının caydırıcılığının sistemin çevresel etkinliğiyle doğrudan ilişkili olduğunu göstermektedir; bu nedenle kademeli ve orantılı bir yaptırım çerçevesinin oluşturulması, sistemin etkinliğini pekiştirecek önemli bir adım olacaktır (Ellerman et al., 2016).
İklim davalarının küresel yükselişi, uygulama rejimlerinin etkinliği açısından önemli bir gösterge oluşturmaktadır. Grantham Enstitüsü (2024) verilerine göre dünya genelinde 55 ülkede 2.666 iklim davası kayıt altına alınmış olup yalnızca 2023'te 233 yeni dava açılmıştır. Bu davaların yaklaşık yüzde 70'i Paris Anlaşması'nın kabul edildiği 2015 yılından bu yana açılmıştır. Küresel Güney'deki dava sayısı 200'ü aşmıştır; Hindistan Yüksek Mahkemesi'nin M.K. Ranjitsinh ve Diğerleri - Hindistan Birliği davasında iklim değişikliğinin olumsuz etkilerinden korunma hakkını anayasal düzeyde tanıması, bu alandaki dönüm noktası niteliğindedir. İklim davaları İrlanda ve Almanya'da iklim çerçeve yasalarında reform yapılmasını tetiklemiştir. Bu eğilim, Türkiye'nin 7552 sayılı Kanun kapsamında oluşturduğu uygulama çerçevesinin, ilerleyen dönemde hukuki hesap verebilirlik baskısıyla karşılaşma potansiyelini ve güçlü uygulama mekanizmalarının önemini somutlaştırmaktadır (Setzer ve Higham, 2024).
ETS Operasyonelleşme Takviminin Netleştirilmesi
Kanun, TR-ETS'nin kurulması için sağlam bir yasal dayanak oluşturmakta olup, sistemin faaliyete geçiş takviminin ikincil mevzuatla belirlenmesi öngörülmektedir. Pilot dönem başlangıcı, tahsisat yöntemi, ücretsiz tahsis ile açık artırma oranı, fiyat tabanı ve tavanı gibi tasarım unsurlarının detaylandırılması sürmektedir. Bu unsurların netleştirilmesi, kanunun güçlü yönlerinden biri olan hukuki kesinlik ilkesini daha da pekiştirecek ve piyasa katılımcılarına yatırım planlaması için gereken öngörülebilirliği sağlayacaktır.
Adil Geçiş Hükümlerinin Programatik Düzeye Taşınması
Kanun, "adil geçiş" kavramını yasal çerçeveye dahil etmiş olup, bu önemli ilkesel adımın programatik düzenlemelerle desteklenmesi bir sonraki aşamanın önceliğidir. Karbon yoğun sektörlerde istihdam edilen işgücü için yeniden eğitim programları, bölgesel ekonomik dönüşüm fonları ve sosyal koruma mekanizmaları gibi somut hükümlerin geliştirilmesi, kanunun sosyal boyutunu güçlendirecektir. AB'nin Adil Geçiş Mekanizması ve Adil Geçiş Fonu'ndan öğrenilen dersler, Türkiye'nin bu alandaki yasal altyapısını geliştirmesi için değerli bir referans çerçevesi sunmaktadır. Özellikle kömür madenciliğinin yoğun olduğu bölgeler ve enerji yoğun sanayi tesislerinin bulunduğu kentler için kapsamlı geçiş planlarının hazırlanması, sürecin toplumsal kabulünü artıracak ve sosyoekonomik geçişi kolaylaştıracaktır.
ETS Gelirinin İklim Harcamalarıyla Yasal Bağlantısının Oluşturulması
Kanunda emisyon tahsisatı açık artırma gelirlerinin kullanım mekanizması henüz düzenlenmemiş olup, bu alanın ikincil mevzuatla ele alınması beklenmektedir. AB-ETS'de açık artırma gelirlerinin en az yüzde 50'sinin iklimle ilgili harcamalara tahsis edilmesi koşulu bulunmaktadır; benzer bir tahsis mekanizmasının TR-ETS için de oluşturulması, karbon fiyatlandırmasından elde edilecek gelirlerin iklim politikalarına yönlendirilmesini güvence altına alacak ve sistemin kamusal meşruiyetini güçlendirecektir.
Karşılaştırmalı Değerlendirme: Uluslararası Deneyimlerden Dersler
Türkiye'nin yasal çerçevesi, diğer yetki alanlarının karbon piyasası deneyimleriyle karşılaştırmalı olarak ele alınmalıdır. Çin — dünyanın en büyük emisyon kaynağı — 2021'de ulusal ETS'sini faaliyete geçirmeden önce kapsamlı bir pilot dönem uygulamış ve sektörel kapsamı aşamalı olarak genişletmiştir; ancak yaptırım mekanizmalarının yeterince geliştirilmemesi sistemin çevresel etkinliğini sınırlandırmıştır (Zhang, 2021). Güney Kore ise 2015'te faaliyete geçen ETS'si için ayrıntılı bir çerçeve kanun hazırlamış, üç yıllık tahsis dönemleri ve kademeli geçiş mekanizmaları tanımlamıştır. Kore deneyimi, çerçeve kanunun operasyonel detayları ne ölçüde içerdiğinin, sistemin başarısında belirleyici bir değişken olduğunu ortaya koymaktadır (Kim & Lim, 2023).
Karşılaştırmalı perspektiften, Çin ulusal ETS'si 2024 itibarıyla 8 milyar tCO₂ kapsama ulaşmış ve Mayıs 2024'te yürürlüğe giren Geçici Yönetmelik ile uygulama mekanizmalarını güçlendirmiştir; uyumsuzluk cezaları piyasa değerinin 5 ila 10 katına çıkarılmıştır. Kore'nin Aralık 2024'te kabul ettiği Dördüncü Temel Plan (2026-2035), kıyaslama temelli tahsisat oranını yüzde 75'e yükselterek ve Piyasa İstikrar Mekanizması devreye alarak sistemin adaptif kapasitesini artırmıştır (ICAP, 2024b; ICAP, 2024c).
Türkiye, bu karşılaştırmalı çerçevede, hem AB hem de Asya deneyimlerinden öğrenerek kendi koşullarına en uygun modeli tasarlama avantajına sahiptir. Öncü ülkelerin karşılaştığı tasarım hatalarından kaçınma fırsatı, Türkiye'nin ikincil mevzuat sürecinde değerlendirmesi gereken stratejik bir varlıktır.
Sonuç
7552 sayılı İklim Kanunu, Türkiye'nin iklim politikası tarihinde bir dönüm noktasıdır. Sera gazı emisyonlarının yönetimi için ilk kapsamlı yasal çerçevenin oluşturulması, karbon fiyatlandırmasına yasal zemin hazırlanması ve AB müktesebatıyla uyum yöneliminin netleştirilmesi olumlu gelişmeler olarak kaydedilmelidir.
Kanunun dönüştürücü potansiyelinin tam anlamıyla gerçekleşmesi için sektörel hedeflerin somutlaştırılması, yaptırım rejiminin kademeli yapıda güçlendirilmesi, ETS operasyonelleşme takviminin netleştirilmesi, adil geçiş hükümlerinin programatik düzeye taşınması ve ETS gelirlerinin iklim harcamalarıyla yasal bağlantısının kurulması, önümüzdeki dönemin öncelikli gündem maddeleri olarak öne çıkmaktadır. IMF (2023) modellemelerine göre, yalnızca harcama temelli politikalara dayanan bir yaklaşım borç-GSYİH oranını 45 yüzde puan artırarak mali sürdürülebilirliği tehlikeye atmaktadır; bu durum, Türkiye gibi orta gelirli ülkeler için gelir getirici bir ETS'nin mali açıdan tercih edilebilirliğini pekiştirmektedir. İkincil mevzuatın niteliği ve uygulama kararlılığının sürekliliği, bu kanunun gerçek etkisini belirleyecektir. Parry ve diğerlerinin (2023) vurguladığı üzere, kurumsal koordinasyonun güçlendirilmesi ve uygulama tutarlılığının sağlanması, Türkiye'nin iklim politikalarının etkinliğini belirleyen temel faktörlerdir.
Kaynaklar
- Atiyas, I. & Dutz, M. (2023). Green Innovation and Industrial Policy in Turkey. World Bank Policy Research Working Paper, No. 10378. Washington, DC: World Bank Group.
- Ellerman, A.D., Marcantonini, C., & Zaklan, A. (2016). The European Union Emissions Trading System: Ten Years and Counting. Review of Environmental Economics and Policy, 10(1), 89-107.
- European Commission. (2023). Regulation (EU) 2023/956 of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism. Official Journal of the European Union, L 130/52.
- Kim, H. & Lim, J. (2023). Ten Years of Korean ETS: Design Evolution and Policy Implications. Climate Policy, 23(4), 445-460.
- Parry, I., Black, S., Minnett, D., Mylonas, V., & Vernon, N. (2023). How to Cut Methane Emissions: Turkey. IMF Working Paper WP/23/108. Washington, DC: International Monetary Fund.
- Republic of Türkiye. (2023). Updated Nationally Determined Contribution. Ankara: Ministry of Environment, Urbanization, and Climate Change.
- Republic of Türkiye. (2024). Long-Term Climate Strategy of Türkiye. Ankara: Ministry of Environment, Urbanization, and Climate Change.
- World Bank. (2024). State and Trends of Carbon Pricing 2024. Washington, DC: World Bank Group.
- Zhang, Z. (2021). China's National Carbon Market: A Giant Step Forward with Teething Problems. Climate Policy, 21(7), 885-898.
- Setzer, J. ve Higham, C. (2024). Global Trends in Climate Change Litigation: 2024 Snapshot. London: Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment.
- IMF (2023). Fiscal Monitor: Climate Crossroads, Chapter 1. Washington, DC: International Monetary Fund.
- ICAP (2024b). Çin Ulusal ETS Bilgi Notu. Berlin: International Carbon Action Partnership.
- ICAP (2024c). Kore Emisyon Ticaret Sistemi (K-ETS) Bilgi Notu. Berlin: International Carbon Action Partnership.